Reforma de la PAC: más mercado y menos agricultor@s

Presentada la propuesta para la Reforma de la Política Agraria Común 2013-2020.

Grupo de Trabajo Interáreas PAC post-2013, Ecologistas en Acción. Revista El Ecologista nº 71.

El 12 de octubre de 2011 la Comisión Europea presentó en Bruselas la propuesta para la nueva Política Agraria Común, que supone el 40% del presupuesto total de la UE y la gestión de todo su territorio no urbano. Los diferentes borradores han sido cada vez más descafeinados, hasta presentar una propuesta que continúa pagando más a quien más tiene y a las explotaciones más industrializadas, las que más contaminan. La apuesta por una mayor mercantilización alcanza al desarrollo rural, a la lucha contra el cambio climático e incluso a la inserción de las producciones agrarias en el mercado de futuros.

Desde su creación en 1957, la Política Agraria Común (PAC) es la primera política unitaria de la Unión Europea, y aún hoy supone el 40% de su presupuesto total. En la Europa de posguerra, sus objetivos iniciales fueron incrementar la productividad agraria, garantizar un nivel de vida equitativo a la población agraria, estabilizar los mercados y garantizar el autoabastecimiento de la UE a precios razonables para el consumo. Para ello establecía tres principios básicos: creación y mantenimiento de un mercado único agrario; preferencia comunitaria frente a productos agrarios de fuera de la UE; y solidaridad financiera entre Estados miembros ricos y pobres.

En estos 50 años, la UE ha incrementando la mecanización y el uso de agrotóxicos (fertilizantes y fitosanitarios) para aumentar las producciones. Su política de subvenciones ha transformado el panorama productivo, introduciendo regadíos en secanos históricos (como el caso del maíz, la viña o el olivo); reduciendo la ganadería extensiva e intensificando la industrial; concentrando las producciones en determinadas zonas para dirigirlas a los mercados globales; y abandonando otras regiones. La PAC ha fomentado el crecimiento productivo en detrimento de la calidad de los alimentos, causando impactos ambientales crecientes y la desaparición de millones de explotaciones, justo aquellas más pequeñas, que generan empleo familiar y economías locales, y aprovechan los recursos locales, conservando la agrobiodiversidad.

Desde su establecimiento la PAC ha tenido numerosos impactos negativos también en el Sur. Las iniciales políticas proteccionistas y de exportación por debajo de costes, debido a los excedentes acumulados, provocaron el llamado dumping, bajando los precios internacionales de los alimentos y destruyendo así las economías agrarias del Sur. Las subvenciones a la exportación, la imposición de aranceles a determinados países o productos, las restituciones a las exportaciones y el aumento de la volatilidad de los precios han afectado negativamente a países y campesinos/as del Sur. A su vez, la PAC ha incentivado el aumento del número de cabezas de ganado y, por tanto, el incremento de la demanda europea de piensos para la ganadería intensiva, y así los extensos monocultivos de soja y cereales en países del Sur. Más recientemente, la demanda de materia prima para agrocombustibles ha profundizado en este proceso.

Dos pilares

En las dos últimas décadas, la PAC ha sufrido numerosas reformas, que poco a poco han limitado la producción (por medio de cuotas) y suprimido su protección, en sintonía con las negociaciones comerciales globales en el marco del GATT y la Organización Mundial del Comercio (OMC). La UE abrió sus fronteras para las importaciones agrarias, y a cambio sus capitales han penetrado en los mercados, mucho más jugosos, de los sectores de servicios, materias primas, propiedad intelectual o infraestructuras en los países agroexportadores.

A partir de la Agenda 2000, la PAC introduce un 2º Pilar destinado a Desarrollo Rural, complementario a las ayudas directas y a las otras acciones ya mencionadas (1er Pilar) y destinado a diversificar (o desagrarizar) las economías rurales y a fomentar prácticas más sostenibles. El 1er Pilar (80% del presupuesto total en 2008) apoya una mayor intensificación de la agricultura, lo cual genera una mayor dependencia y endeudamiento de las explotaciones, la reducción y la precarización del empleo agrario, y mayores daños ambientales. El 2º Pilar (20% del presupuesto) subvenciona el abandono y el cambio de actividad, e intenta compatibilizar la actividad agraria con el medio ambiente.

Las ayudas de la PAC vienen condicionadas a una mayor industrialización de la producción, y en menor medida a ciertas pautas de conservación de los recursos naturales. Su reparto es profundamente injusto, y en los últimos años el 16% de los mayores perceptores de ayudas de la PAC en España recibieron el 75% del total de ayudas y entre ellos se encuentran muchas de las principales agroindustrias [1].

En los próximos meses, los Estados miembros de la UE debatirán sobre la PAC con nuevas claves para el reparto: la ampliación de la UE a 12 nuevos miembros (este y centro de Europa) con un sector agrario muy amplio y basado en pequeñas explotaciones tradicionales; la crisis económica y la resistencia de los Estados contribuyentes netos (Alemania y Francia, principalmente) a seguir cediendo fondos; la ralentización de las negociaciones en el seno de la OMC, y la mayor importancia de los tratados bilaterales de libre comercio; la recomendación de la FAO de prever un incremento del 70% en la demanda de alimentos de aquí al año 2050; los debates globales sobre el cambio climático; y una conciencia emergente desde la ciudadanía sobre las implicaciones ambientales, sociales y sanitarias de la alimentación.

Más mercado, más tecnología, más concentración

50 años después, la UE ampliada a 27 países pretende reducir los costes y, sobre todo, las aportaciones de los países más ricos, olvidando el principio de solidaridad entre Estados miembros al nacionalizar las aportaciones a la PAC. La actual reforma parte de la hipótesis de un incremento sustancial de la población, ante lo cual propone una mayor tecnificación de las producciones y más competitividad. Sin embargo, hoy sabemos que la modernización no mantiene el empleo agrario, ni produce alimentos de calidad, genera graves perjuicios ambientales y no mejora la productividad agraria real en términos energéticos. Y que la competitividad (o lo que es lo mismo, los mercados globales) hace que los alimentos no siempre lleguen a quien los necesita y arruina las economías de los países con menos recursos. También sabemos que otros modelos agroalimentarios, como la agricultura ecológica y la soberanía alimentaria, pueden perfectamente alimentar el mundo sin deteriorar el medio ambiente ni las economías locales [2].

El verdeo de la PAC. A pesar de que esta propuesta se ha presentado como la PAC Verde, la propuesta vincula “la protección de los ecosistemas dependientes de la agricultura” con el “fomento de la competitividad”, lo cual supone una patente contradicción. No se mejora el apoyo a la agricultura en la Red Natura 2000 o las praderas extensivas, tan importantes en el secuestro de carbono. Tampoco queda claro cuál va a ser el apoyo a la agricultura ecológica, que hasta el momento ha estado como una opción para los Estados miembros y dentro del 2º Pilar de la PAC, como forma de desarrollo rural.

La ecocondicionalidad va a suponer el 30% de las ayudas directas, lo cual suponía un interesante avance al ser introducido en el 1er Pilar. Pero para acceder a las ayudas directas no se exigen rotaciones eficaces de cultivos (se permite un 70% de monocultivo), ni prácticas contra la erosión. Tampoco se fomenta el cultivo de leguminosas, muy eficaces en la fijación de nitrógeno en los suelos (y por lo tanto, en la reducción del uso de fertilizantes), y muy recomendables para reducir la alta dependencia del sector cárnico europeo de las importaciones de proteína vegetal. Respecto a la gestión del agua se exige la posesión de un título de concesión (en España hay cerca de 500.000 pozos ilegales). Sin embargo, no se exige el cumplimiento de la Directiva Marco del Agua, ni la Directiva de Uso Sostenible de Pesticidas, ni la de contaminación por nitratos (el 75% de las tierras agrícolas españolas superan los niveles establecidos al respecto). Por último, el sistema de sanciones solo contempla la retirada del 1% de las cuantías.

Las ayudas directas. Hasta el momento, mientras que la cuantía media cobrada por explotación ha sido de 5.642 €/año, un importante número de empresas agroindustriales (como Azucarera Ebro, Freixenet, Nueva Rumasa o Mercadona) han recibido millones. Se ha intentado definir al agricultor activo (el sujeto receptor de ayudas) para asegurar que las ayudas lleguen a quien las necesita. Sin embargo, la definición propuesta no se basa en la generación de empleo agrario ni en la condición de agricultor/a profesional. Las ayudas directas se asignarán directamente en función de la superficie, y se propone un límite de 300.000 € por explotación, a todas luces excesivo.

Las políticas de mercado. La nueva PAC se construye sobre la previsión de un incremento en la volatilidad de los precios, y rechaza todo tipo de control al respecto y de protecciones frente a las importaciones. Los textos proponen la integración vertical por sectores, de cara a facilitar la planificación contractual de las producciones, lo cual puede llevar a un incremento del poder de la gran distribución, al segregar el sector productor y retirar la interlocución de las Organizaciones Agrarias. Esta propuesta asusta aún más si la conectamos con las recomendaciones de integrar las producciones dentro de las bolsas de valores y los mercados de futuro, ya que las crisis alimentarias de los últimos años se pueden volver crónicas, a merced de la especulación agroalimentaria. Además, se plantea la financiación pública de seguros agrarios privados, para defender las producciones respecto a la especulación o el cambio climático, lo cual supondría una nueva inyección de capital público a los mercados financieros.

El desarrollo rural. El gasto mínimo garantizado del 25% destinado al desarrollo rural se está eliminando, y la laxitud de su redacción permitiría la financiación de acciones e infraestructuras altamente insostenibles, como grandes instalaciones agroindustriales, regadíos y otros. La propuesta de la Comisión plantea que ciertos países –el Estado español entre ellos– puedan retirar fondos destinados al desarrollo del medio rural del 2º Pilar vinculados a objetivos ambientales, económicos y sociales, y emplearlos como ayudas directas del 1er Pilar.

Lucha contra el cambio climático. La agricultura representa cerca de la mitad de las emisiones totales de gases de efecto invernadero (GEI) [3], si incluimos la distribución. Sin embargo, las propuestas se centran en incrementar la producción de cultivos energéticos, previendo un importante cambio de usos del suelo (18% de las emisiones totales de GEI). La UE se ha marcado para 2020 el objetivo de cubrir un 10% de las demandas de combustibles fósiles con agrocombustibles. Para ello habría que destinar el 47% de la superficie agraria europea, previendo una importante reducción de superficie forestal (especialmente en el este europeo). Cabe preguntarse, entonces, ¿dónde se van a cultivar nuestros alimentos? Y si optamos por importar, ¿qué lejanas selvas vamos a arrasar para comprar soja o aceite de palma para alimentar nuestros coches?

No se consideran aspectos cruciales como el apoyo de la fertilización orgánica para mantener CO2 en el suelo (47% de las emisiones de GEI agrarias directas); la reducción en el uso de fertilizantes químicos (20%); o el apoyo a la ganadería intensiva (14%). Por el contrario, sí se prevé un fuerte apoyo a la generación eléctrica en centrales de biomasa.

La agricultura en un mundo en crisis

Como se señala desde la economía ecológica, la actividad agraria es la única que realmente produce riqueza, y puede ser capaz de producirla de forma sostenible. La crisis generada por la economía financiera requiere de la reconstrucción de economías alternativas, capaces de cubrir las necesidades de los grupos sociales que van siendo expulsados del mercado. Por otro lado, la crisis ecológica señala la necesidad de articular modelos de producción y consumo basados en la reducción y el ciclaje en el uso de los recursos naturales, y especialmente el petróleo.

Las políticas de la UE profundizan en las propuestas de más crecimiento, más mercado, más tecnología y más recursos no renovables para salir de la crisis. La importancia ambiental de la actividad agraria (por superficie y agua utilizada, o por su aportación al cambio climático) convierte a la PAC en un tema de interés central para el ecologismo. Pero a su vez, la agroecología y la soberanía alimentaria portan propuestas transformadoras que trascienden, con mucho, la esfera de la agricultura y la alimentación, para plantear nuevos modelos de producción sustentable económica, social y ambientalmente.